부산에너지정의행동연구사업 <핵발전소 없는 부산 상상하기> ① 우리는 왜 이연구를 시작했나?

부산에너지정의행동은 부산연구원의 시민연구사업 과제로 “핵발전소 지역 지원제도를 통해 본 탈핵정책 시행 및 핵발전소 폐쇄 이후 고리핵발전소 주변지역 사회변화 예측- 기장군 장안읍‧일광면 중심으로”라는 연구사업을 진행했습니다. 앞으로 총 4회에 걸쳐 이 연구의 내용을 시민들과 공유하고자 합니다.   [핵발전소 없는 부산 상상하기 연속기고] ① 우리는 왜 이 연구를 시작했나?  ② 현재 고리핵발전소 주변지역 사회․경제 현황과 핵발전소 가동으로 인한 사회․경제적 영향 ③ 탈핵정책 시행 및 핵발전소 폐쇄로 인한 장안읍․일광면 사회변화 예측 ④ 기존 연구를 통한 보충 및 앞으로의 과제

핵발전소 없는 부산 상상하기_① 우리는 왜 이 연구를 시작했나? 

 

우리나라는 1989년 발전소주변지역 지원에 관한 법률(이하 발주법) 제정 후, 전기사업법 제49조에 따른 전력산업기반기금으로 고리, 새울, 한빛, 월성, 한울 5개의 핵발전소 주변지역에 지원사업이 시행되고 있습니다. 1995년부터는 특별지원사업을 신설하면서 핵발전소 건설을 요청하는 지역, 핵발전소를 건설 중이거나 건설이 예정된 지역에 지원을 할 수 있도록 했고, 2006년에는 발주법의 대대적인 개정을 통해 기본지원사업비 규모를 대폭 확대함으로써 한수원의 자체자금으로 기본지원사업과 동일 규모의 지원사업을 시행할 수 있도록 사업자지원사업제도를 새로 도입했습니다. 또한 발주법에 의한 지원과 별도로 2005년 지방세법 개정('05.12)으로 한수원은 지역자원시설세(목적세)를 납부하는 의무를 지게 됩니다. 발주법 제정 이후, 최근까지 법, 시행령 등의 개정을 통해 발전소주변지역지원의 규모가 계속 확대되어 온 것입니다. 핵발전소 주변지역 경제는 이러한 여러 지원제도와 관련한 세수에 의존해 있기 때문에 탈핵정책의 시행 및 핵발전소 폐쇄에 심각한 영향을 받게 됩니다. 

 

정부의 탈핵정책 시행과 핵발전소의 수명완료 및 폐쇄로 핵발전소 주변지역의 사회 및 경제적 변화가 예상됩니다.

부산시 기장군에 위치한 고리핵발전소는 2022년에서 2025년까지 고리3호기~4호기를 차례대로 폐쇄할 예정이므로 이에 따라 여러 지원제도로 인한 지원금과 관련 세수가 줄어들 것으로 예상됩니다. 지원금 및 세수의 감소는 핵발전소 주변지역의 경제에만 영향을 미치는 것이 아니라 주민들의 생활기반 박탈이라는 불안감을 형성해 탈핵정책에 대한 지역주민들의 저항으로 이어질 수 있습니다. 때문에 핵발전소로 인한 주변지역 사회․경제 영향 분석을 토대로, 탈핵정책의 시행 및 핵발전소 폐쇄로 인한 지역사회 및 경제변화를 예측하고 대비하는 광역지자체의 역할이 중요합니다. 이번 연구는 핵발전소의 가동으로 인한 지원금 및 관련 세수 수입이 지역사회에 미치는 영향을 분석해, 부산시가 고리핵발전소 폐쇄 이후 핵발전소 없는 기장의 미래를 구상하고 대비하는데 필요한 기초 자료를 제공하는 것을 목적으로 합니다. 

 

핵발전소 주변지역은 발전소주변지역지원제도를 통한 지원과 세수, 고용창출 등으로 인한 경제적 이득을 보고 있습니다. 하지만 이번 연구에서는 자본의 흐름 파악이 비교적 용이한 발전소주변지역지원제도 및 세수로 인한 이득만 분석하였습니다.

 

그동안의 핵발전소 지역 지원제도가 발전소의 수용성과 관련하여 분석되어 왔다면, 이번 연구는 실제 발전소의 폐쇄와 탈핵정책이 지역지원제도에 영향을 미칠 것을 고려하여 핵발전소가 없는 지역에 대한 새로운 상상이 필요하다는 것을 주장합니다.

 

 

<연구의 대상과 범위>

○ 연구 대상 - 사회지표를 활용한 핵발전소 주변지역 사회․경제 변화 분석 및 평가 - 핵발전소 가동으로 인한 경제적 이득의 내용 및 분석 - 탈핵정책 시행 및 발전소 폐쇄로 인한 핵발전소 주변지역 사회․경제 변화 예측   ○ 시간적 범위 - 핵발전소 가동으로 인한 경제적 이득의 내용이라 볼 수 있는 「발전소 주변지역지원에 관한 법률」이 현재의 수준으로 정비되고, 핵발전 사업에 「지역자원시설세」가 도입된 2006년부터 각종 통계자료가 공통적으로 존재하는 2017년까지로 함. 미래 예측 부분에 있어서는 2020년부터 2030년까지를 연구 범위로 함.   ○ 공간적 범위 - 발주법 2조에 따르면 발전기가 설치되어 있는 지점으로부터 반지름 5km 이내의 육지가 속하는 읍․면․동을 발전소 ‘주변지역’으로 정하고 있음. 또한 발주법 시행령 제 19조와 27조의2에 따라 이들 주변지역에 기본지원사업과 사업자지원사업 지원금의 70%를 시행하도록 되어있음. - 이에 본 연구에서는 부산지역 고리핵발전소 주변지역인 기장군 장안읍과 일광면을 연구 범위로 함.   ○ 연구 방법 - 정보공개청구‧통계자료 등을 활용한 문헌조사

 

한번 들어선 핵발전소, 우리는 계속 종속되어야 하는가?

 

고리본부 사업자지원사업 접수 홍보현수막 (부산에너지정의행동)

 

핵발전소입지로 인한 고리지역 경제적 이득을 분석한 결과, 2006년에서 2017년까지 기장군에는 총 5천 741억원의 재정 유입이 발생했고 이는 같은 기간 기장군 세입의 8.94% (약 5조4천721억) 달합니다. 기장군의 재정자립도는 37.74%로 82개 군의 평균(18.76%) 이상으로 자립도가 높은 편입니다. 하지만 이런 재정유입에도 불구하고, 발전소 주변지역의 인구는 장안읍의 경우, 2006년 대비 2017년에 346명이 줄어들었고, 일광면의 경우 108명밖에 늘어나지 않았습니다. 또한 장안읍과 일광면의 사업체와 종사자 수가 늘어나기는 했으나 장안읍의 경우 제조업에서 사업체 및 종사자 수 증가율이 가장 크게 나타났고, 일광면의 경우 사업체에서는 부동산업이, 종사자에서는 공공행정에서 가장 큰 증가율이 나타났습니다. 기장군은 2012년에 『2030 프라우드 기장 장기발전계획』을 세워 장안읍과 일광면의 발전계획을 수립했으나 대부분의 사업이 핵산업 및 핵기술 관련 사업들로 구성되어 있습니다. 이러한 사실들을 종합해 보면 핵발전소로 인한 재정 유입 규모에 비해 장안읍과 일광면의 발전이 매우 더디게 나타나고 있고, 공단과 핵산업 및 핵기술 관련 산업들이 집중되고 있어 지역사회의 바람직한 발전 방향으로 보이지 않는다고 할 수 있습니다.

 

한편 2025년까지 고리2~4호기의 영구정지가 예상됨에 따라 핵발전소 가동으로 인한 재정적 유입이 2020년 약 486억원에서 2030년 약 217억원으로 감소 될 것으로 예상됩니다. 현재 핵발전소 소재 지자체에서 사용후핵연료로 보관세(이하 ‘핵연료 보관세’)를 도입을 요구하고 있어 재정유입이 늘어날 가능성도 있지만, 그런 가정을 제외하면 10년간 절반으로 감소하는 재정적 유입에 대한 대책이 필요한 시점입니다. 

 

 

<2020년~2030년 핵발전소로 인한 경제적 이득 변화 추정 (단위/원)>

 

구분	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
발전량 (MWh) 추정	66,638, 259	66,638, 259	66,638, 259	66,638, 259	61,425, 786	53,908, 763	46,222, 152	46,222, 152	46,222, 152	46,222, 152	46,222, 152
사업자 지원비합계(원)	8,300,072,325	8,300,072,325	8,300,072,325	8,300,072,325	7,387,889,550	6,072,410,525	4,727,253,600	4,727,253,600	4,727,253,600	4,727,253,600	4,727,253,600
기본지원금합계(원)	8,300,072,325	8,300,072,325	8,300,072,325	8,300,072,325	7,387,889,550	6,072,410,525	4,727,253,600	4,727,253,600	4,727,253,600	4,727,253,600	4,727,253,600
지역자원시설세(원)	21,464,318,850	21,464,318,850	21,464,318,850	21,464,318,850	18,076,211,400	13,190,146,450	8,193,849,300	8,193,849,300	8,193,849,300	8,193,849,300	8,193,849,300
기장군 지방세수입(원)	10,567,049,280	10,567,049,280	10,567,049,280	10,567,049,280	8,899,057,920	6,493,610,560	4,033,895,040	4,033,895,040	4,033,895,040	4,033,895,040	4,033,895,040
연평균 재정적 이득추정(원)	48,631,512,780	48,631,512,780	48,631,512,780	48,631,512,780	41,751,048,420	31,828,578,060	21,682,251,540	21,682,251,540	21,682,251,540	21,682,251,540	21,682,251,540

 

 

핵발전소가 없이 지역의 미래는 없는 걸까?

 

이번 분석을 통해 핵발전소 가동으로 인한 재정 유입이 크다는 것과 이것이 기장군 전체 재정에 미치는 영향이 크다는 것을 알 수 있었습니다. 하지만 이러한 상황이 핵발전소 주변지역인 장안읍과 일광면의 “핵발전소 없는 미래”에 대한 계획으로는 연결되지는 않았습니다. 오히려 이들 지역이 핵산업에 더욱 종속되고 바람직한 미래로의 발전이 지체되는 결과를 보이고 있습니다. 향후 핵발전소 영구정지로 인해 발전소 가동으로 인한 경제유입이 줄어들 것으로 예상됩니다. 따라서 기장군 장안읍과 일광면의 “핵발전소 없는 미래”에 대한 중앙정부와 지방정부의 준비가 시급합니다.

 

본 연구를 통해 핵발전소로 인한 기장군의 경제적 이득과 향후 경제적 이득의 변화를 추정할 수는 있었으나, 지원현황에 대한 사전공개 자료나 정보공개청구를 통해 공개 받은 자료가 구체적인 내용을 포함하고 있지 않아 지원제도 내용을 분석하는데 한계가 있었습니다.

 

발주법의 제 13차 개정을 통해 발전사업자 사업자지원사업의 계획, 선정기준 및 선정결과, 사후정산 결과를 인터넷이 공개하도록 되어 있으나 한수원 홈페이지에는 사업수립계획지침과 지원현황의 개괄적인 부분만 공개되어 있고 구체적인 지원내용을 파악하려면 정보공개청구를 해야 함. 정보공개청구이후에도 지원내역의 건별 공개는 내용이 방대하다는 이유로 직접 열람하지 않는 이상 각 건별 지출에 대해서는 확인하는데 어려움이 있음.

또한 핵발전소로 인한 경제적 이득을 확인하기 위해서는 핵발전소 주변지역과 경계지역을 비교하는 것이 필요하지만 이번 연구에서는 비교분석을 하지 못했습니다.

경계 기초자치단체: 원전 주변지역 기초자치단체와 경계를 맞대고 있으나 원자력 발전소가 입지하지 않아 발주법상의 지원 혜택을 누리지 못하는 자치단체를 의미. 경계 기초자지단체의 경우는 주변지역 지원사업의 경제적 효과를 판명할 때 원전 주변지역 기초자치단체의 비교집단 혹은 통제집단(control group)으로 이용할 수 있음. 김재진 외, 2015. 「발전소주변지역지원제도 개선방안」에서 재구성.

 

발주법에 따른 지원은 원칙적으로 읍·면·동 단위에서 이루어지기 때문에 고리본부의 경우 기장군 장안읍과 일광면의 일부를 분석대상으로 해야 합니다. 그러나 장안읍과 일광면에 대한 각종 사회적 지표분석은 가능하나 핵발전소로 인한 경제적 이득은 기장군 단위로 할 수 밖에 없었습니다. 지원제도의 효과가 핵발전소 주변지역만이 아니라, 핵발전소가 소재하는 지방자치단체가 관할하는 지역까지 영향을 미치기 때문에 큰 오류가 있다고 판단되지 않으나 이들 지역에 대한 보다 상세한 분석과 접근이 필요합니다.

 

현재 우리나라의 지원제도를 분석하고 향후 과제를 고민하기 위해서 다른 나라의 사례를 살펴볼 필요가 있어 ‘국회예산정책처(NABO), 2014.4, 「프랑스·네덜란드 공무국외출장 결과보고서」’를 검토했습니다. 보고서에 따르면, 프랑스의 경우 법령에 의한 별도 지원제도는 없으며 지방자치단체와 전력회사인 EDF가 공동으로 지역경제 활성화 계획을 수립하여 추진한다고 합니다. 당시 프랑스의 대표적인 핵발전소 입지 지역인 플라망빌시를 방문하여 지역지원제도에 대해 면담하였는데 주목할만한 내용은 “프랑스의 발전소 주변지역 지원금은 원전이 폐쇄될 경우를 대비하여 원전이 없어도 지역 경제가 유지될 수 있는 기반을 형성하는데 사용”되고 있다는 것과 현재 플라망빌시가 “원자력 발전이 없는 미래에 대한 준비”를 위해 지원금을 지역경제 활성화를 위한 재투자에 투입하고 있다는 것입니다. 플라망빌시장은 지방정부가 원전이 없는 미래에 대해 투자하는 배경 중 하나는 “프랑스중앙정부가 2005년 에너지정책 지침법을 제정하여 에너지 관련 정책을 내놓은 이후, 앞으로 일어날 변화에 대해 인지해야 하기 때문”이라고 말합니다. 

 

그동안 발주법을 비롯한 핵발전소 가동 지역에 대한 각종 제도들은 핵발전소 가동으로 인한 낙후를 보상하고, 주민 수용성을 높이는데 목적이 있었습니다. 하지만 앞으로는 프랑스와 같이 핵발전소 영구정지 상황을 고려하여 이들 제도의 목적이 “핵발전소 없는 미래” 구상으로 변경되어야 합니다. 한수원을 비롯한 여러 기관과 연구자들이 발주법에 따른 지원제도에 대한 주민 평가를 진행해왔습니다. 지원제도의 시행과 이에 대한 주민들의 평가가 단순한 만족도나 수용성을 묻는 것이 아니라, 지역의 자립과 바람직한 미래 설계라는 측면에서 시행될 필요가 있습니다. 

   

한편, 이번 연구를 통해 핵발전소로 인한 기장군의 경제적 이득과 향후 경제적 이득의 변화를 추정할 수는 있었으나, 지원현황에 대한 사전공개 자료나 정보공개청구를 통해 공개 받은 자료가 구체적인 내용을 포함하고 있지 않아 지원제도 내용을 분석하는데 한계가 있었습니다. 지역지원제도에 대해 사전에 공개되어 있는 정보가 한계가 있고, 정보공개청구를 통해서도 현황만 확인할 수 있을 뿐, 구체적인 내용(지출내역의 부분, 지원사업 사업정산보고서) 등은 정보의 방대함과 개인정보포함, 영업상 비밀이라는 이유 등으로 공개되지 않았습니다. 프랑스의 발전사업자인 EDF가 지역주민이 안전에 확신할 수 있도록 충분한 정보를 제공하고 TSN act(원전 운영의 투명성에 관한 법률)의 시행을 통해 핵발전과 관련한 정보가 투명하게 공개되고 있는 것과 비교했을 때 아쉬운 지점입니다. 지원제도와 관련한 내용은 사업계획수립시기부터 정산보고까지 투명하게 공개될 수 있도록 해야 하고 이를 바탕으로 핵발전소 가동이 지역사회에 미치고 있는 영향을 지원금의 사용 현황과 더불어 재연구 될 필요가 있습니다.

 

마지막으로, “핵발전소 없는 미래”와는 별개로 핵발전소 가동으로 인한 재정 유입 중 핵발전소 안전비용에 대한 추가연구가 필요합니다. 일광 신도시 건설로 많은 인구가 유입될 것으로 예상됨에 따라 기장군 내 핵발전소 관련 안전비용이 높아질 필요가 있습니다. 또한 금정구와 해운대구 등의 핵발전소 경계지자체에서 지방교부세법 개정을 통한 원전교부세 신설, 불합리한 원전지원금 법령 개정 등을 요구하고 있어 핵발전소 관련 안전비용은 더욱 높아질 것으로 예상됩니다. 이에 핵발전소 가동으로 인한 재정 유입 가운데 안전비용에 대한 분석과 제도 개선 등을 담은 연구가 진행되어야 합니다. 

 

그동안 핵발전소 수용성을 높이기 위한 달콤한 사탕이기도 했던 지역지원제도를 살펴보면서 우리는 오히려 핵발전소가 없는 부산을 상상해야 한다는 결론을 내렸습니다. 이런 결론이 내려지기 까지 우리가 분석했던 내용들을 하나하나 시민분들과 공유하고자 합니다. 상상의 시작과 실행까지 우리의 고민은 더 확장될 겁니다. 더이상 '핵발전소가 있어서', '핵발전소가 없으면 지역경제가 망할까봐', '핵발전소를 유치하기 위해서' 같은 오래된 질문에 머물지 않고, 핵발전으로부터 벗어나 정의로운 전환을 상상하는데 이번 연구가 작은 역할을 할 수 있길 기대합니다. 

 

 

핵발전소 지역 지원제도를 통해 본 탈핵정책 시행 및 핵발전소 폐쇄 이후 고리핵발전소 주변지역 사회변화 예측 - 기장군 장안읍‧일광면 중심으로   전체 목차   Ⅰ. 서론 1. 연구배경 2. 연구목적 및 대상 3. 연구범위 및 방법   Ⅱ. 고리핵발전소 주변지역 사회․경제 현황 1. 고리지역 핵발전소 현황 2. 사회지표에 따른 기장군‧장안읍 현황 1) 고리핵발전소 주변지역 현황 2) 인구 3) 세대 및 가구 4) 사업체 및 종사자   Ⅲ. 핵발전소 가동으로 인한 사회․경제적 영향 1. 핵발전소 가동으로 인한 경제적 이득 1) 재정유인 관련 제도 현황 2) 제도 시행 현황 2. 지원제도의 지역 경제 영향 1) 타 지자체 대비 기장군 재정 자립도 2) 고리지역 핵발전소 가동으로 인한 지방정부 재정 종속 평가 3. 기장군 장기발전계획을 통해 본 장안읍․일광면의 핵산업 종속성 1) 장안읍․일광면 발전계획 2) 장안읍․일광면 발전계획의 핵산업 종속성 평가   Ⅳ. 탈핵정책 시행 및 핵발전소 폐쇄로 인한 장안읍․일광면 사회변화 예측 1, 문재인 정부 탈핵정책 내용 2. 고리지역 핵발전소 가동 전망 3. 고리지역 핵발전소로 인한 기장군의 경제적 이득 변화 추정 4. 기존연구를 통한 보충   Ⅴ. 결론 및 제언 1. 결론 2. 한계 제언