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부산에너지정의행동은 부산연구원의 시민연구사업 과제로 “핵발전소 지역 지원제도를 통해 본 탈핵정책 시행 및 핵발전소 폐쇄 이후 고리핵발전소 주변지역 사회변화 예측- 기장군 장안읍‧일광면 중심으로”라는 연구사업을 진행했습니다. 앞으로 총 4회에 걸쳐 이 연구의 내용을 시민들과 공유하고자 합니다.
[핵발전소 없는 부산 상상하기 연속기고] ① 우리는 왜 이 연구를 시작했나? ② 현재 고리핵발전소 주변지역 사회․경제 현황과 핵발전소 가동으로 인한 사회․경제적 영향 ③ 탈핵정책 시행 및 핵발전소 폐쇄로 인한 장안읍․일광면 사회변화 예측 ④ 기존 연구를 통한 보충 및 앞으로의 과제 |
핵발전소 없는 부산을 상상해 보기 위한 부산에너지정의행동의 연구사업 내용 연재를 마칩니다. 이번 연구내용에 부족함이 많습니다. 핵발전소로 인한 지역지원제도에 대한 연구들이 그동안 여러차례 진행되어 왔고 그 내용도 많이 축적되어 왔지만 기존연구들이 핵발전소의 수용성과 관련하여 진행되어 온 것이 대부분이고 확보하기 어려운 정보들로 분석에 있어 부족하기도 합니다. 이번 연구는 지원사업의 내용을 하나하나 검토하기 위한 것이 아닙니다. 오랫동안 지역경제의 상당 부분을 차지했던 지원사업이 에너지정책의 변화와 핵발전소의 수명완료에 따라 실제로 얼마만큼의 영향을 받게 되는 지 추측해 보고자 한 연구입니다. 그래서 이 연구 이후에 우리가 해야 할 고민과 과제들이 더 많습니다.
연구과정에서의 부족함들도 있고 특별한 대안을 제시한 것도 아닙니다. 하지만 이 연구가 핵발전 이후의 지역을 상상하는데 기초자료로서 역할을 할 수 있었으면 합니다. 이제 핵발전에 의한 지역경제를 분석하고 변화를 준비해야 하는 때가 왔습니다. 수십년간 지역주민들을 잘 길들이기 위해, 또 몇몇 건설 토건 기업의 배를 불리고 핵발전 이익공동체들의 유지를 위해 지원되어 왔던 것들이 어떤 이유에서건 논의가 필요한 때입니다. 고준위핵폐기물 10만년의 책임을 모든 시민들이 고민해야 할 때이고, 설계수명을 다한 핵발전소들이 발생하고 있는 때이기에 지금이야 말로 우리는 핵발전이 아닌 정의로운 에너지사회로의 전환을 고민해야 합니다.
지난해 12월 24일 월성 1호기가 영구정지 결정되고 나서 찬핵진영에서는 아직 쓸만한 핵발전소를 폐쇄시켰다며 영구정지결정을 철회해야 한다고 주장합니다. 하지만 우리는 월성1호기라는 핵발전소만 볼 것이 아니라, 그 지역에 사는 주민들까지 함께 보아야 합니다. 삼중수소를 많이 내뿜는 중수로형 월성핵발전소 인근 지역에는 갑상선암에 걸린 주민들이 많습니다. 어린이 몸속에서도 삼중수소가 측정되고 다른 지역에 비해서 2.5배 이상 갑상선암 환자들이 많은데도 한수원은 삼중수소 배출량이 기준치 이하이기 때문에 지역주민들의 건강에 미치는 영향은 없다고 합니다. 핵발전소로 인한 지역지원사업이 지역주민들의 건강권을 위해 쓰였다면, 그나마 조금이라도 안전한 곳으로 이주할 수 있는 비용으로 쓰였다면 어땠을까요?
2035년까지 총 14기의 핵발전소를 영구정지하면서 전력생산의 핵발전 비중을 50%까지 낮추겠다고 선언한 프랑스가 43년된 페센하임 핵발전소의 폐쇄절차에 들어갔다고 합니다. 프랑스는 핵발전소 폐쇄에 따른 지역지원이 어떻게 변화될까요? 이번 연구에 부족한 내용을 보충하기 위해 프랑스의 사례를 검토하게 되었습니다. 2014년 국회예산정책처(NABO)에서는= 프랑스와 네덜란드로 국외출장을 다녀와 작성한 보고서가 있습니다. 이 보고서에 따르면 프랑스의 발전소 주변지역지원금이 핵발전소가 폐쇄할 경우를 대비하여 지역경제가 유지될수 있는 기반을 형성하는데 사용되고 있고, 핵발전소 입지 지역인 플라망빌시는 핵발전소가 없는 미래에 대한 준비를 위해 지역경제활성화를 위한 재투자와 마리나 산업에 지원금을 투자하고 있다고 합니다.
재차 강조하는 말이지만, 이제 우리사회도 핵발전소가 가동하지 않는 상황을 대비한 지역경제에 대한 논의를 시작해야 합니다. 이 위험한 동거를 끝내고 핵에 의존하지 않는 지역경제의 자립을 위해 이제 핵발전소 없는 지역을 상상합시다.
‘국회예산정책처(NABO), 2014.4, 「프랑스·네덜란드 공무국외출장 결과보고서」’ 전문
핵발전소 없는 부산 상상하기_ ④ 기존 연구를 통한 보충 및 앞으로의 과제
○ ‘최한수 외, 2016. 「원전 주변 지역 지원제도의 경제효과 분석」’
- 본 연구의 한계점을 보완하기 위하여 관련 연구를 검토한 결과, 지원제도의 경제효과 분석에 가장 유의미한 연구로 한국조세재정연구원에서 진행한 ‘최한수 외, 2016. 「원전 주변 지역 지원제도의 경제효과 분석」’을 검토함.
- 이 보고서에서는
① 현행 지원제도가 지원 자치단체의 지역내 총생산(GRDP)을 증가시킨다는 결과를 확인하지 못함.
② 발전소 주변 지원제도는 건설 부분 지역 내 총생산을 올려주는 데 기여하며 이는 재정지원의 상당 부분이 도로나 건물과 같은 SOC 분야에 지출되고 있는 현실을 반영한 것으로 보임.
전체 GRDP에 미치는 효과는 미미하나, 부분별로 보았을 때에는 제조업과 건설부분에 보조금이 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타남. 한 가지 차이점은 해안가의 지자체만을 통제그룹으로 설정하였을 때, 건설업 부문에 비해 상대적으로 작지만 제조업 부문의 GRDP에도 전년도 보조금이 유의한 효과를 미치는 것으로 나타남.
③ 현행 지원제도는 지원 자치단체의 인구 유입을 늘려 인구 증가에 기여하지만 지원 자치단체에 입지한 사업체수를 늘리지는 못함을 발견하여, 결론적으로 현행 지원제도는 지역경제 활성화와 수용성 제고라는 제도의 정책 목적을 달성하지 못하고 있는 것으로 판단함. (최한수.2016)
- 또한 이러한 결과가 보조금이 지역경제에 미치는 효과가 매우 제한적이라는 결론을 지지하며 지역경제에 대한 보조금의 효과가 왜 뚜렷하게 나타나지 않는 이유를
① 보조금 자체가 대단히 비효율적으로 사용되고 있음
감사원 지적사항 및 기존 연구, 국회예산정책처의 연구 등에서 기본지원사업과 사업자지원사업간의 유사·중복문제로 효율적으로 사용하지 못함을 지적함.
② 기본 지원사업의 상당 부분이 도로나 건물과 같은 공공시설에 집중되어 왔으나, 이미 25년 이상 지원이 지속되었다는 사실을 고려하면 이는 도로나 건물과 같은 SOC 투자의 한계 수익률이 현저하게 떨어지는 것을 반영한 결과일 수 있음.
③ 정부가 제공하는 지역 보조금, 특히 기본 지원사업의 경우 지자체 예산(특별계정)으로 귀속된 뒤 집행되는데 이러한 재정지원이 지역정부예산의 증가로 이어지지 않을 경우, 보조금의 지역경제에 대한 효과가 나타나지 않는 것으로 꼽음(최한수.2016)
이에 대한 부분은 발주법에 의한 지원이 실시되기 이전과 이후를 비교해야 함. 단순히 경계지역과만의 비교로는 단정 지을 수 없음. 핵발전소로 인한 지원제도는 지방자치단체의 재정에서 상당한 부분을 차지하고 있으며, 지역 세수에도 큰 영향을 미친다는 것이 이번 연구로 확인이 되었음. 하지만 핵발전소로 인한 지원이 점차 줄어들었을 때, 발주법에 의한 지원이 아닌 지방교부금으로 지방자치단체의 재정을 충당할 수도 있는 부분이기 때문에 지원이전과 지원중, 그리고 지원후를 비교해야 함.
○ 국회예산정책처(NABO),2014.4, 「프랑스·네덜란드 공무국외출장 결과보고서」
- 핵발전소 주변지역에 대한 재정보조는 전 세계 여러 원전보유국 중 일본과 한국 특유의 현상으로 현재 우리나라의 지원제도를 분석하고 향후 과제를 고민하기 위해서 다른 나라의 사례를 살펴볼 필요가 있음. 이에 ‘국회예산정책처(NABO), 2014.4, 「프랑스·네덜란드 공무국외출장 결과보고서」’를 검토함.
출장목적: 유럽의 사회적 갈등해결방안 조사, 프랑스의 주요 재정사업추진과 정책결정 과정에서의 국가공공토론을 통한 사회적 합의과정에 대한 내용파악, 프랑스의 제 3세대 신형원전 건설지역 방문하여 원자력발전에 대한 지방정부의 인식 및 역할 조사, 네덜란드에서 주요 사회기반시설의 입지 결정에 대한 이해관계자의 의견수용과정 조사
- 프랑스의 경우 법령에 의한 별도 지원제도는 없으며 지방자치단체와 전력회사인 EDF가 공동으로 지역경제 활성화 계획을 수립하여 추진함. 발전소 주변지역 지원사업으로는 “대규모 현지화 제도”를 통한 발전소 주변지역의 고용촉진, 공공기반 설비정비, 지방자치단체의 기업설립에 관한 자금지원 등이 있음.
산업자원부, 2005.3, 「주요국 원전정책 및 제도연구」 지원제도의 구체적 내용이 법에 명시되지 않아 시설물 입지 시 지원되는 지원금을 지자체가 받아 지역주민들과의 협력을 통해 프로젝트를 시행하는 시스템임
- 국회예산정책처는 프랑스 플라망빌시를 방문하여 지역지원제도에 대해 면담하였고 주요 내용은 다음과 같음.
① “프랑스의 발전소 주변지역 지원금은 원전이 폐쇄될 경우를 대비하여 원전이 없어도 지역 경제가 유지될 수 있는 기반을 형성하는데 사용”되고 있음. 현재 플라망빌시는 “원자력 발전이 없는 미래에 대한 준비”를 위해 지원금을 지역경제 활성화를 위한 재투자와 마리나 산업에 투자함
② 지방정부가 원전이 없는 미래에 대해 투자하는 배경 중 하나는 “프랑스중앙정부가 2005년 에너지정책 지침법을 제정하여 에너지 관련 정책을 내놓은 이후, 앞으로 일어날 변화에 대해 인지해야 하기 때문”임.
③ 지방정부는 건설이 주는 각종 경제적 영향에 주로 관심을 가짐. “초기 1-2호기 건설로 주민이 늘어났고 현재 건설중인 3호기의 주변지역 지원금으로 인하여 58개 프로젝트가 시행”됨(116million euro as June 2012). 일부는 사업자가 부담하고 일부는 지방정부가 부담했으나, 지방정부가 부담한 금액은 원전의 운영이후 발생할 것으로 예상되는 수입으로 상환할 예정이며 해당 기간까지의 이자는 사업자가 부담함.
④ 발전사업자인 EDF는 지역주민이 안전에 확신할 수 있도록 충분한 정보를 제공하고 있음. “지방정부 관료들은 항상 많은 정보를 요구하고 있고, 발전사업자는 항상 응답하고 있음. 만약 답변을 못하면 TSN act에 기대어 답변을 받을 수 있음. TSN act의 실행이후 정보 공개에 대한 상황이 많이 바뀌었고 투명성을 구축하는 것은 많은 경험이 축적되어야 함. 모든 이해관계자를 불러 모으고, 사실에 근거해서 자료에 근거해서 얘기할 경우 (의견은 제외하고) 축적될 수 있음.”
TSN act : Transparency and Nuclear Safety Law. 원전 운영의 투명성에 관한 법률
- 플라밍빌시 방문에서의 주요 시사점 중 이번 보고서에서 적용, 검토하고 싶은 내용은 다음과 같음
① 지방정부와 원자력 발전사업자간 신뢰를 위한 법률(TSN act)의 필요성
- 사업초기부터 정보를 공개하고, 원자력 운영의 투명성을 보장하고 있으며, TSN act에 근거하여 지역정보위원회가 정보요구권을 가짐.
「원자력 안전 및 투명성에 대한 법률」 제 22조는 지역정보위원회의 업무범위로 원자력 발전의 안전과 방사선 보호, 원자력이 사람과 환경에 미치는 영향에 대한 일반적인 현황과 정보를 관여하도록 함.
- 우리나라는 원자력 관련 정보공개 권리를 법률에서 정하지 않으며, 원전 주변지역에 법적 기구를 명시하고 있지 않음. 따라서 프랑스의 「원자력 안전 및 투명성에 관한 법률」에 대한 추가적인 연구를 통해 지역 수용성을 높일 수 있는 방안을 검토할 필요가 있음.
② 플라망빌은 원전 가동이 멈춘 이후의 지역경제 활성화 방안을 준비하고 있음.
－ 지형과 기후를 이용하여 마리나 산업을 육성하고, 지역내 위치한 문화적 자산(Flamanville catsle)을 매입하여 지역의 문화행사에 활용하고 있음.
- 우리나라의 원전 주변지역도 원자력 발전소가 가동중지 되거나 발전용량이 감소하여 지원금이 축소될 경우를 대비하여 지역의 산업을 육성하기 위한 노력이 필요함.
결론 및 제언
1. 결론
- 고리지역 핵발전소 가동으로 2006년에서 2017년까지 기장군에는 총 5천 741억원의 재정 유입이 발생했음. 이는 기장군 세입의 8.94%에 달함.
- 핵발전소 가동으로 인한 재정 유입이 적지 않음에도 불구하고 발전소 주변지역의 인구는 장안읍의 경우 2006년 대비 2017년에 346명이 줄어들었고, 일광면의 경우 108명밖에 늘어나지 않음.
- 2009년에서 2017년 사이 장안읍과 일광면의 사업체와 종사자 수가 늘어나기는 했음. 그러나 장안읍의 경우 제조업에서 사업체 및 종사자 수 증가율이 가장 크게 나타났고, 일광면의 경우 사업체에서는 부동산업이 종사자에서는 공동행정에서 가장 큰 증가율이 나타남.
- 기장군이 2012년에 『2030 프라우드 기장 장기발전계획』을 세워 장안읍과 일광면의 발전계획을 수립했으나 대부분의 사업이 핵산업 및 핵기술 관련 사업들로 구성됨.
- 위 사실들로 종합해 봤을 때 핵발전소로 인한 재정 유입 규모에 비해 장안읍과 일광면의 발전이 매우 더디게 나타나고 있고, 공단과 핵산업 및 핵기술 관련 산업들이 집중되고 있어 지역사회의 바람직한 발전 방향으로 보이지 않음.
- 한편 2025년까지 고리2~4호기의 영구정지가 예상됨에 따라 핵발전소 가동으로 인한 재정적 유입이 2020년 약 486억원에서 2030년 약 217억원으로 감소 될 것으로 예상됨. 현재 핵발전소 소재 지자체에서 사용후핵연료로 보관세(이하 ‘핵연료 보관세’)를 도입을 요구하고 있어 재정유입이 늘어날 가능성이 있지만 아직은 불투명한 상황임.
- 이번 분석을 통해 핵발전소 가동으로 인한 기장군의 재정 유입이 큰 것으로 확인되나, 이것이 핵발전소 주변지역인 장안읍과 일광면의 “핵발전소 없는 미래” 계획으로는 연결되지 않았음. 오히려 이들 지역이 핵산업에 더욱 종속되고 바람직한 미래로의 발전이 지체되는 결과를 보이고 있음.
- 향후 핵발전소 영구정지로 인해 발전소 가동으로 인한 경제유입이 줄어들 것으로 예상 됨.
- 이에 기장군 장안읍과 일광면의 “핵발전소 없는 미래”에 대한 중앙정부와 지방정부의 준비가 시급해 보임.
2. 한계 및 제언
○ 한계
- 본 연구를 통해 핵발전소로 인한 기장군의 경제적 이득과 향후 경제적 이득의 변화를 추정할 수는 있었으나, 지원현황에 대한 사전공개 자료나 정보공개청구를 통해 공개 받은 자료가 구체적인 내용을 포함하고 있지 않아 지원제도 내용을 분석하는데 한계가 있었음.
발주법의 제 13차 개정을 통해 발전사업자 사업자지원사업의 계획, 선정기준 및 선정결과, 사후정산 결과를 인터넷이 공개하도록 되어 있으나 한수원 홈페이지에는 사업수립계획지침과 지원현황의 개괄적인 부분만 공개되어 있고 구체적인 지원내용을 파악하려면 정보공개청구를 해야 함. 정보공개청구이후에도 지원내역의 건별 공개는 내용이 방대하다는 이유로 직접 열람하지 않는 이상 각 건별 지출에 대해서는 확인하는데 어려움이 있음.
- 핵발전소로 인한 경제적 이득을 확인하기 위해서는 핵발전소 주변지역과 경계지역을 비교하는 것이 필요하지만 이번 연구에서는 비교분석을 하지 못함.
경계 기초자치단체: 원전 주변지역 기초자치단체와 경계를 맞대고 있으나 원자력 발전소가 입지하지 않아 발주법상의 지원 혜택을 누리지 못하는 자치단체를 의미. 경계 기초자지단체의 경우는 주변지역 지원사업의 경제적 효과를 판명할 때 원전 주변지역 기초자치단체의 비교집단 혹은 통제집단(control group)으로 이용할 수 있음. 김재진 외, 2015. 「발전소주변지역지원제도 개선방안」에서 재구성.
- 발주법에 따른 지원은 원칙적으로 읍·면·동 단위에서 이루어지기 때문에 고리본부의 경우 기장군 장안읍과 일광면의 일부를 분석대상으로 해야 함. 그러나 장안읍과 일광면에 대한 각종 사회적 지표분석은 가능하나 핵발전소로 인한 경제적 이득은 기장군 단위로 할 수 밖에 없었음.
- 지원제도의 효과가 핵발전소 주변지역만이 아니라, 핵발전소가 소재하는 지방자치단체가 관할하는 지역까지 영향을 미치기 때문에 큰 오류가 있다고 판단되지 않으나 이들 지역에 대한 보다 상세한 분석과 접근이 필요함.
○ 제언
- 그동안 발주법을 비롯한 핵발전소 가동 지역에 대한 각종 제도들은 핵발전소 가동으로 인한 낙후를 보상하고, 주민 수용성을 높이는데 목적이 있음. 그러나 앞으로 핵발전소 영구정지 상황을 고려하여 이들 제도의 목적이 “핵발전소 없는 미래” 구상으로 변경되어야 함. 이에 관련 제도의 해외사례 연구를 통해 제도의 적절성 등을 살펴 볼 필요가 있음.
- 한수원을 비롯한 여러 기관과 연구자들이 발주법에 따른 지원제도에 대한 주민 평가를 진행한바 있음. 그러나 본 연구의 한계상 이들 연구에 대한 조사를 진행하지 못함. 지원제도의 시행과 이에 대한 주민들의 평가가 단순한 만족도나 수용성을 묻는 것이 아니라, 지역의 자립과 바람직한 미래 설계라는 측면에서 시행될 필요가 있음. 이에 연구의 한계를 확인하고, “핵발전소 없는 미래”라는 측면에서 주민 의견 확인과 평가가 시행될 필요가 있음.
- 핵발전소 주변지역 지원제도에 대한 연구 역시 주로 수용성과 연관되어 제도개선에 초점을 맞춰 진행되어 옴. 탈핵정책의 시행과 발전소의 영구정지가 눈앞에 다가옴으로 후속 연구로는 “핵발전소 없는 미래”라는 측면에서 진행 될 필요가 있음.
- 지역지원제도에 대해 사전에 공개되어 있는 정보가 한계가 있고, 정보공개청구를 통해서도 현황만 확인할 수 있을 뿐, 구체적인 내용(지출내역의 부분, 지원사업 사업정산보고서) 등은 정보의 방대함과 개인정보포함, 영업상 비밀이라는 이유 등으로 공개되지 않았음. 지원제도와 관련한 내용은 사업계획수립시기부터 정산보고까지 투명하게 공개될 수 있도록 해야 함. 이를 바탕으로 핵발전소 가동이 지역사회에 미치고 있는 영향을 지원금의 사용 현황과 더불어 재연구 될 필요가 있음.
- “핵발전소 없는 미래”와는 별개로 핵발전소 가동으로 인한 재정 유입 중 핵발전소 안전비용에 대한 추가연구가 필요함. 일광 신도시 건설로 기장군 내 핵발전소 관련 안전비용이 높아질 필요가 있음. 또한 금정구와 해운대구 등의 핵발전소 경계지자체에서 지방교부세법 개정을 통한 원전교부세 신설, 불합리한 원전지원금 법령 개정 등을 요구하고 있어 핵발전소 관련 안전비용은 더욱 높아질 것으로 예상됨. 이에 핵발전소 가동으로 인한 재정 유입 가운데 안전비용에 대한 분석과 제도 개선 등을 담은 연구가 필요함.
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□ 참고자료
○ 문헌
국회예산정책처, 2014, 「프랑스‧네델란드 공무국외출장 결과보고서」
기장군, 2006~2017, 『기장군 통계연보』
기장군, 2009~2017, 『기장군 사업체조사 보고서』
기장군, 2012, 『2030 프라우드 기장 장기발전계획』
김재진 외, 2015, 「발전소 주변지역 지원제도 개선방안」
김재진 외, 2015. 「발전소주변지역지원제도 개선방안」
김희종, 2017, 「원자력발전 지역자원시설세활용방안 연구」
산업자원부, 2005, 「주요국 원전정책 및 제도연구」
산업통상자원부, 2016, 『원자력발전백서』
산업통상자원부, 2017, 「정부, 신고리 5․ 6호기 건설재개 방침과 에너지전환[탈원전] 로드맵 확정」
산업통상자원부, 2017, 「제8차 전력수급기본계획(2017~2031)」
산업통상자원부, 2019, 「제3차 국가에너지기본계획」
최한수 외, 2016, 「원전 주변지역 지원제도의 경제효과 분석」
탈핵․에너지전환 시민사회로드맵 연구팀, 2017, 「탈핵․에너지전환 시민사회 로드맵(초안」
○ 정보공개청구
한국수력원자력, 2019, 「2020 사업자지원사업 사업계획 수립지침」
한국수력원자력, 2019, 「고리본부 사업자지원사업 내역」
한국수력원자력, 2019, 「한수원 세금납부현황」
○ 법률
발전소주변지역 지원에 관한 법률
발전소주변지역 지원에 관한 법률 시행령
원자력 안전 및 투명성에 대한 법률
○ 기사
연합뉴스, 2019.10.23. 「정책 참여 보장, 원전지원금 관련 법령 개정 등 대정부 요구」
○ 홈페이지
전력기반센터 https://www.etep.or.kr
전력통계정보시스템 http://epsis.kpx.or.kr
지방재정통합공개시스템 http://lofin.mois.go.kr
한국수력원자력 http://www.khnp.co.kr
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